兒童安全座椅幕后 追述一個(gè)立法背后的故事

　　我們特意選在2013年的后一天，追述一個(gè)立法背后的故事。

　　幾天前，上海市人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改《上海市未成年人保護(hù)條例》的決定，明年3月1日起，未滿12周歲的孩子不能被安排坐在副駕駛座位，未滿4周歲的孩子乘坐私家車，應(yīng)該配備并正確使用兒童安全座椅。

　　通常，立法都是滯后于社會(huì)實(shí)踐，這有其必然需要和規(guī)律。而關(guān)于“安全座椅”，是一次堪稱“率先”的修法。常有人說(shuō)國(guó)外這個(gè)理念好、那個(gè)理念靈，又總感覺(jué)離我們還比較遠(yuǎn)，但上海兒童安全座椅入法幕后，是一群有識(shí)之士的奔走經(jīng)年與推動(dòng)者們的前瞻眼光，讓一種國(guó)際先進(jìn)理念以嚴(yán)肅認(rèn)真的立法形式，成為一座城市的文明符號(hào)。

　　修法，只是另一個(gè)開始。

　　情況依舊不樂(lè)觀，在幼兒園、小學(xué)門口，放學(xué)時(shí)經(jīng)過(guò)，總能看到孩子熟稔地打開車門，爬上副駕駛座;在駕駛座等著的父親，摸摸孩子的頭，歡聲笑語(yǔ)。

　　這樣的景象，我們不敢上前提醒，更不敢提兒童安全座椅的事，生怕引來(lái)警惕的眼神，或者是，一陣白眼。

　　但我們總想跟家長(zhǎng)們說(shuō)些什么，心中矛盾，是因?yàn)槁?tīng)過(guò)太多讓人心痛的故事。

　　今年4月，上海寶山，張文海駕駛的面包車與一輛轎車相撞，他6歲的兒子正被爺爺抱著，坐在副駕駛。一聲驚呼，孩子飛出車窗，趕緊送孩子去醫(yī)院，也沒(méi)能搶救過(guò)來(lái)。

　　根據(jù)我們的新聞監(jiān)測(cè)，兩年來(lái)幾乎每3個(gè)月，全國(guó)范圍內(nèi)就有一起類似的事故，“孩子飛出窗外”，不忍聽(tīng)，不忍看。不忍心想，還有多少悲劇，是未被報(bào)道的。但，大多是可以避免的呀!

　　于是，我們花費(fèi)了數(shù)年時(shí)間，長(zhǎng)期追蹤了這次修法。

　　“不足0.1%”的焦慮

　　“安全座椅”入法，上海還要“率先”，談何容易。

　　雖然，相比一些發(fā)達(dá)國(guó)家90%以上的兒童座椅使用率，我國(guó)的使用率，據(jù)研究只有不足0.1%。

　　但潘曙明依舊記得，2006年起，他跟人提起“安全座椅立法”，總有不屑的聲音。

　　有人說(shuō)，“飛出窗外”事故畢竟是少數(shù)，死亡案例少。有人說(shuō)，用不用安全座椅，是家長(zhǎng)的自由，法律不該管。

　　2006年，潘曙明是新華醫(yī)院的急診科醫(yī)生，他從美國(guó)交流學(xué)習(xí)回來(lái)，常會(huì)講起在美國(guó)看到的事—

　　醫(yī)院神經(jīng)科的實(shí)驗(yàn)室里，建了軌道和碰撞墻，能夠模擬車禍時(shí)人體的傷害情況;幾乎每一起交通事故，警察、急救醫(yī)生和醫(yī)院都會(huì)采集詳細(xì)的數(shù)據(jù)上傳，為車禍的傷害預(yù)防研究支持。

　　他做了“中國(guó)十年道路交通傷害”的調(diào)查，10年來(lái)飆升的曲線，高高地翹著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年有超過(guò)1.85萬(wàn)名14歲以下兒童死于交通事故，死亡人數(shù)是歐洲的2.5倍。

　　他覺(jué)得，醫(yī)學(xué)和理論研究之外，促進(jìn)立法，才是真正的辦法。

　　有人說(shuō)立法時(shí)機(jī)不成熟，需要數(shù)據(jù)支持。

　　醫(yī)生們的蹲點(diǎn)調(diào)查

　　一位醫(yī)生，去哪里拿數(shù)據(jù)呢?

　　資料不夠，他便用業(yè)余時(shí)間在醫(yī)院門口觀察，帶著孩子來(lái)醫(yī)院的私家車，孩子坐在哪里，是否裝備了安全座椅。

　　資料顯然還不夠，他開始發(fā)動(dòng)私人關(guān)系，找了師弟，找了同事，找了大學(xué)生志愿者，一起去“蹲點(diǎn)”幼兒園和醫(yī)院。潘曙明自己花錢，承諾“事成之后”，給幫忙的兄弟們1人1個(gè)安全座椅。

　　有人很熱心，一聽(tīng)是“為了孩子”，二話不說(shuō)就答應(yīng)了。也有人覺(jué)得為難，醫(yī)生看好病就可以，干嘛要去觀察安全座椅呀!

　　后來(lái)，他們選了4家醫(yī)院，以兒童醫(yī)院、婦幼保健院為主;還選了3家幼兒園，特意挑了靠近“安全社區(qū)”的。醫(yī)生們?cè)�本就忙，還要早晚踩著點(diǎn)去幼兒園。

　　幾個(gè)月的數(shù)據(jù)匯總來(lái)，難看得很。

　　幾家醫(yī)院門口，車水馬龍，可私家車?yán)锇惭b兒童安全裝置的，是“個(gè)位數(shù)”。幼兒園門口也一樣，“個(gè)位數(shù)”。讓研究團(tuán)隊(duì)哭笑不得的是，某一天，在幼兒園門口等孩子的長(zhǎng)車隊(duì)里，幾輛價(jià)值上百萬(wàn)的豪車沒(méi)裝安全座椅，任由幼小的孩子在副駕駛座玩樂(lè)，爬上爬下;車隊(duì)里安裝安全座椅的，是一輛QQ。即便是這輛QQ車，也把安全座椅綁在副駕駛座上，裝錯(cuò)了位置。

　　聯(lián)手搭“草臺(tái)班子”

　　就憑這“蹲點(diǎn)”，顯然不夠，但要再進(jìn)一步，困難重重。

　　潘曙明還想講清關(guān)鍵的一點(diǎn)：車禍中，沒(méi)有裝備安全座椅的兒童，在車內(nèi)的致死致傷具體原因。質(zhì)疑聲又來(lái)了，有人問(wèn)他，研究這個(gè)有什么用?國(guó)外不都研究過(guò)了嗎?

　　他想到了交警隊(duì)的檔案。

　　檔案分布在各個(gè)區(qū)縣，卷宗如山，要找兒童相關(guān)的，還要挑選有研究?jī)r(jià)值的拍照，很繁復(fù)。他們“貓”在檔案室里，又興奮又煩惱。后找到的案例不多，不大于10個(gè)。雖然致死致傷的細(xì)節(jié)，未必在交警的記錄范圍內(nèi)，可關(guān)鍵的數(shù)據(jù)到手了—法醫(yī)報(bào)告，“顱腦損傷”的字眼，足夠說(shuō)明事故嚴(yán)重性。

　　找過(guò)了警察，他又找到了高校。

　　同濟(jì)大學(xué)汽車學(xué)院的王宏雁教授團(tuán)隊(duì)，正在做汽車安全性的調(diào)研，開著調(diào)查車，載著儀器和攝像頭，在全上海到處跑，哪里出了車禍，就往現(xiàn)場(chǎng)趕。她的研究重點(diǎn)和擅長(zhǎng)，在車輛本身。她有交通事故的模擬設(shè)備，還有科學(xué)的一手?jǐn)?shù)據(jù)，可她的困惑在于，一群工科生看不懂交通事故之后的驗(yàn)傷報(bào)告。

　　雙方互補(bǔ)，一拍即合。

　　醫(yī)院和學(xué)校的十多個(gè)人的團(tuán)隊(duì)，自嘲“草臺(tái)班子”，開始合力研究“兒童乘客車內(nèi)傷害和預(yù)防”。他們?nèi)チ烁咚俟�路收費(fèi)站，統(tǒng)計(jì)實(shí)際路況下兒童使用安全座椅的數(shù)據(jù)。他們申請(qǐng)了科委和基金會(huì)的經(jīng)費(fèi)，去幼兒園開展“家長(zhǎng)教育”。他們給這幾所幼兒園買了安全座椅，放在顯眼的地方，讓每個(gè)來(lái)學(xué)校的家長(zhǎng)都看得到。

　　和教委一拍即合

　　數(shù)據(jù)慢慢充分起來(lái)，據(jù)《上海家長(zhǎng)乘車安全知識(shí)現(xiàn)況調(diào)查》，近73%的家長(zhǎng)有購(gòu)買安全座椅的意愿。這一課題，也得到數(shù)位“老法師”的認(rèn)可。

　　可怎樣把一項(xiàng)研究結(jié)果，轉(zhuǎn)變?yōu)榉�律，潘曙明不懂。他只相信，一�?ldquo;為了孩子”的好事，總會(huì)取得共識(shí)。

　　有人指點(diǎn)，“安全座椅”要寫入《道路交通安全法》難度太大，可以考慮修改《上海市未成年人保護(hù)條例》。于是，2009年，潘曙明認(rèn)識(shí)了時(shí)任上海市教委青少年保護(hù)處處長(zhǎng)楊永明。

　　又是一拍即合。

　　楊永明立刻想起2001年赴日本時(shí)參觀過(guò)的一家兒童座椅企業(yè)，講起當(dāng)年的震撼時(shí)依舊睜大了眼睛—生產(chǎn)一個(gè)把手，要考慮何種濕度、鹽分度、溫度，會(huì)令它變脆變形;安全座椅的每一個(gè)接口，都在各類條件下，經(jīng)過(guò)反復(fù)的力學(xué)測(cè)試……

　　上海市教委開始著手廣泛征求意見(jiàn)，起草報(bào)告。各類的立法討論會(huì)、座談會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)，都要潘曙明參與，解答來(lái)自法律專家、公安、學(xué)校、家長(zhǎng)、汽車廠商各式各樣的提問(wèn)—究竟要界定幾歲以下兒童?誰(shuí)來(lái)查處?怎么查，怎么罰?出租車、公交車要不要安裝?

　　聽(tīng)到風(fēng)聲，安全座椅產(chǎn)商就找上門來(lái)，給楊永明打電話，寄產(chǎn)品目錄，或是干脆找上門來(lái)，要推薦自家產(chǎn)品。楊永明一聽(tīng)就打斷：“謝謝關(guān)心和參與，再見(jiàn)!”立法討論中已經(jīng)有了對(duì)“產(chǎn)商利益”的質(zhì)疑，這決不能碰。

　　楊永明總結(jié)下來(lái)，議論多，也是為關(guān)鍵的有兩條：一、為“安全座椅”立法，算是“超前”的;沒(méi)有更高層的上位法作為基礎(chǔ)，老百姓會(huì)接受嗎?二、怎樣劃下一根“紅線”，界定究竟誰(shuí)來(lái)處罰，怎么處罰?

　　交警部門壓力很大，普遍擔(dān)心“安全座椅”入法，以后執(zhí)法有難度。

　　在各界不斷地討論中，楊永明想了辦法，“把大家的注意力都聚焦在孩子身上”，而不是安全座椅，不是汽車，更不是道路，這一點(diǎn)，所有人的認(rèn)識(shí)都是一致的。

　　在達(dá)成共識(shí)之后，在設(shè)計(jì)中不只提“安全座椅”一項(xiàng)，而是納入相關(guān)的各項(xiàng)綜合因素—比如未滿12歲不能坐副駕駛，比如“校車”接送，還有“避免學(xué)齡前兒童獨(dú)處”，“禁止接納未成年人進(jìn)入酒吧”等等。

　　在如何處罰的問(wèn)題上，楊永明努力向大家灌輸新的立法觀念—未必要明確執(zhí)法主體和明確罰則，但今后一旦孩子在“安全座椅”或“副駕駛座”等相關(guān)問(wèn)題上出事，進(jìn)入司法程序后，涉案成年人必定敗訴。

　　“強(qiáng)制”和“倡導(dǎo)”

　　今年9月3日，“安全座椅”進(jìn)入上海市人大常委會(huì)組成人員的視野。

　　人民大廈403會(huì)議室，法規(guī)草案解讀會(huì)，屏幕上顯示著《上海市未成年人保護(hù)條例修正案(草案)》。草案第七條吸引了不少人的眼球：“攜帶未滿4周歲的未成年人乘坐家庭乘用車，應(yīng)當(dāng)配備并正確使用兒童安全座椅。”

　　上海市教委主任蘇明說(shuō)，上海作為一個(gè)開放性的國(guó)際大都市，理應(yīng)對(duì)兒童安全座椅的普及采用提出強(qiáng)制性要求的立法模式，但考慮到我國(guó)國(guó)家層面尚未立法的實(shí)際情況和社會(huì)公眾的接受程度，本市兒童安全座椅立法應(yīng)選擇從宣傳、引導(dǎo)、推廣和培養(yǎng)使用習(xí)慣著手。他的落腳點(diǎn)，在“一定強(qiáng)制要求”的倡導(dǎo)性規(guī)定。

　　到底是偏向“強(qiáng)制”還是“倡導(dǎo)”，乍聽(tīng)上去有些矛盾。對(duì)此，立法者慎之又慎。

　　9月18日，草案提交一審。

　　攜帶未滿4歲兒童乘坐家庭乘用車，要配兒童安全座椅，能否很好實(shí)施?分組審議中，這條帶有強(qiáng)制性的倡導(dǎo)性條款引起大家對(duì)其操作性的質(zhì)疑。

　　在委員陳?ài)凭�看�?lái)，“這個(gè)規(guī)定對(duì)保障未成年人安全很重要，但條文中有一些是軟著陸的，需進(jìn)一步明確管理主體和法律責(zé)任”。市人大教科文衛(wèi)委主任委員薛明揚(yáng)說(shuō)，這項(xiàng)規(guī)定符合國(guó)際慣例，但由于具有一定倡導(dǎo)性和前瞻性，建議加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，增強(qiáng)未成年人父母的交通安全意識(shí)，推動(dòng)兒童安全座椅使用率的逐步提高。

　　部分委員推敲起“家庭乘用車”的含義。江小青委員告訴記者，為了弄清楚這個(gè)詞的概念，法制委專門去汽車廠家、去教育系統(tǒng)、去社區(qū)聽(tīng)取大家的意見(jiàn)。在陳必昌委員看來(lái)，“家庭乘用車”的范圍顯得太窄，如果兒童乘坐本家庭以外的家庭乘用車，一旦發(fā)生事故，很難依法評(píng)判。

　　一審中，沈國(guó)明委員說(shuō)得誠(chéng)懇：這是一部針對(duì)特定人群具體行為的法規(guī)。條文是問(wèn)題導(dǎo)向的，有什么問(wèn)題急需解決，就加進(jìn)去。以后碰到類似情況，就有一個(gè)處理的基本準(zhǔn)則。他認(rèn)為，從執(zhí)行性層面考慮，兒童安全座椅放到《道路交通安全法》中，執(zhí)行力可能要好得多。“這個(gè)情況發(fā)生在馬路上，由交警來(lái)管要比居委會(huì)更現(xiàn)實(shí)，但要等道路交通安全法加這個(gè)內(nèi)容，時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)，不如先從這部法中先突破。”

　　沈國(guó)明認(rèn)為，盡管有些條款執(zhí)行起來(lái)可能有點(diǎn)難，但他不認(rèn)為像這樣的條款就是“軟法”，這本是一部保護(hù)未成年人的“硬法”。

　　“從倡導(dǎo)到規(guī)范，一步之遙。”在他看來(lái)，這部法就是為下一步制定的相關(guān)道路交通安全方面的技術(shù)規(guī)范提供上位依據(jù)。

　　法規(guī)只是第一步

　　11月21日，市人大常委會(huì)會(huì)議廳。

　　草案進(jìn)入二審。那天，會(huì)議廳的后排坐著15名旁聽(tīng)市民，大家對(duì)這部法的興趣濃厚，不少人問(wèn)：“兒童安全座椅進(jìn)入法條，是否有相關(guān)罰則呢?”

　　新的角度也在博弈。“考慮到兒童安全座椅的特殊性，不僅父母有責(zé)任，生產(chǎn)廠家也有責(zé)任，政府也有一定的監(jiān)督責(zé)任。”李鳴委員認(rèn)為，未成年人保護(hù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)部門制定并頒布家庭乘用車兒童安全座椅的產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，安全使用準(zhǔn)則和售后服務(wù)規(guī)范，“這樣的表述，使得無(wú)論是生產(chǎn)者、銷售者，還是購(gòu)買者，大家都有一個(gè)統(tǒng)一的可量化的知曉度和可以執(zhí)行的東西，確保安全座椅能夠得到更好的使用。”

　　彼時(shí)，兒童安全座椅已不是審議焦點(diǎn)，委員們的目光更多投向了如何避免兒童獨(dú)處、酒吧禁止接納未成年人等條款。這個(gè)由兒童座椅引發(fā)的修正案草案，正一點(diǎn)點(diǎn)擴(kuò)大它的“保護(hù)勢(shì)力范圍”。

　　正如王中委員所說(shuō)：“我們要珍惜地方立法的機(jī)會(huì)，盡可能把國(guó)際上先進(jìn)的未成年人保護(hù)的理念吸收進(jìn)去。”

　　12月27日，關(guān)于修改《上海市未成年人保護(hù)條例》的決定表決通過(guò)。終的表決稿上，亮點(diǎn)紛呈。比如，酒吧禁止未成年人進(jìn)入，改為，禁止接納未成年人，"接納"一詞，由被動(dòng)規(guī)范變?yōu)橹鲃?dòng)規(guī)范。”江小青說(shuō)。

　　而對(duì)兒童安全座椅的法律表述也更為完整，作為家長(zhǎng)，“攜帶未滿四周歲的未成年人乘坐家庭乘用車，應(yīng)當(dāng)配備并正確使用兒童安全座椅”。作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，“家庭乘用車、兒童安全座椅的生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范為(博客,微博)購(gòu)買者提供兒童安全座椅安全、使用的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)”。作為政府部門，“質(zhì)量技監(jiān)部門和工商行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)兒童安全座椅生產(chǎn)、銷售的監(jiān)督”。

　　“法規(guī)出臺(tái)只是第一步。政府部門應(yīng)該隨即跟上，制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，讓法規(guī)真正落到實(shí)處。”立法工作者如是說(shuō)。

　　記者手記

　　“把精美的留給兒童”

　　一個(gè)兒童安全座椅，牽動(dòng)了多少人的心。

　　宋慶齡女士曾提出：“要把精美的留給兒童。”2005年聯(lián)合國(guó)兒童憲章的一個(gè)重要原則，即把全人類優(yōu)秀、精華的東西首先給兒童享受，讓全世界的災(zāi)難后一個(gè)降臨到兒童身上。審議中，也屢屢有委員提出，要把國(guó)際上先進(jìn)的未成年人保護(hù)理念吸收進(jìn)法規(guī)中。

　　兒童座椅入法正是這一理念的佳印證。

　　市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說(shuō)，國(guó)外很多前瞻性立法值得借鑒。比如超市里，孩子的腳被手推車卡住了，本來(lái)一個(gè)很小的個(gè)案，經(jīng)媒體報(bào)道、追蹤，立法部門從中舉一反三，啟動(dòng)修改相關(guān)法規(guī)程序，從立法源頭上堵住這一漏洞環(huán)節(jié)。

　　兒童安全座椅入法也頗有此風(fēng)。

　　在法規(guī)草案的審議階段，也有人質(zhì)疑，目前階段，這能做到嗎?這個(gè)倡導(dǎo)性、引領(lǐng)性的條款究竟有多大的約束力?這種擔(dān)心正彰顯出立法者的審慎—讓其入法，就要使其順利施行，取得預(yù)期效果。

　　兒童安全座椅只是這部法中的一個(gè)要素。委員們的審議范圍越來(lái)越大，從一開始的校車、校服，到后來(lái)的酒吧禁入、兒童獨(dú)處、生活環(huán)境等。

　　不由想起，20多年前，第一部為未成年人定制的地方法規(guī)—《上海市青少年保護(hù)條例》，這部法規(guī)在很多方面走在時(shí)代前面，有力推動(dòng)上海未成年人保護(hù)工作的發(fā)展;若干年后，《上海市未成年人保護(hù)條例》的修正，也與時(shí)俱進(jìn)，吸取國(guó)際上先進(jìn)的保護(hù)理念，體現(xiàn)“以人為本”等立法理念。

　　把精美的留給兒童，從立法開始。